eoak 2732/2005 Päätös kanteluihin tekijänoikeuslain muutoksen valmistelua koskevassa asiassa/Beslut med anledning av klagomål över beredningen av ändringar i upphovrättslagen

Asiakirjan PDF-muoto  |  Word-muoto

4.10.2007

Dnrot 2732/4/05, 2733/4/05, 2734/4/05, 2735/4/05, 2747/4/05, 409/4/06 ja 
414/4/06

Ratkaisija: Apulaisoikeusasiamies Jukka Lindstedt

Esittelijä: Oikeusasiamiehensihteeri Jouni Toivola


PÄÄTÖS KANTELUIHIN TEKIJÄNOIKEUSLAIN MUUTOKSEN 
VALMISTELUA KOSKEVASSA ASIASSA

1
KANTELUT

1.1
Kantelijat

1. A, 2. B, 3. C, 4. D, 5. E, 6. F ja 7. G

1.2
Kantelukirjoitukset

A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n kantelukirjoitukset on lähetetty oikeusasiamiehen 
kansliaan 16.9.2005 (sähköpostitse). F:n ja G:n kantelut on lähetetty 
4.2.2006.

A; B, C, D, E ja F arvostelevat kanteluista lähemmin ilmenevillä perusteilla 
opetusministeriön kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osaston 
viestintäkulttuuriyksikön johtajan H:n menettelyä tekijänoikeuslain ja rikoslain 
49 luvun muuttamista koskevan lain valmistelussa. H on johtanut mainitun lain 
valmistelua ja esitellyt lakiehdotuksen valtioneuvostolle ja presidentille ja on 
samanaikaisesti ollut Gramex ry:n alaisen Esittävän säveltaiteen 
edistämiskeskuksen ESEK:n johtokunnan jäsen. A:n kantelussa H:n todetaan 
olevan myös Suomen Tekijänoikeudellinen Yhdistys ry:n puheenjohtaja.

Kanteluissa katsotaan, että edellä mainituista syistä H on ollut esteellinen 
osallistumaan kyseisen lain valmisteluun tai että ainakin hänen 
puolueettomuutensa on vaarantunut ja asiassa on menetelty hyvän hallinnon 
vastaisesti. Esimerkiksi C toteaa kantelussaan, että ESEK edustaa 
tuotantoyhtiöitä ja esittäviä taiteilijoita ja että valmisteltu laki koskee suoraan 
Gramexia. B:n ja C:n mukaan lakiehdotuksessa oli useita ristiriitaisia ja 
epäselviä kohtia ja se otti vahvasti huomioon tekijänoikeuksia hallitsevien 
tahojen etuja ja rajoitti kuluttajien ja muiden yritysten etuja.

D epäilee H:n myös vaikuttaneen epäasiallisesti eduskunnan valiokunnissa 
lakiehdotuksen johdosta kuultavina olleiden asiantuntijoiden valintaan 
marraskuussa 2002 ja syyskuussa 2005 siten, että asiantuntijoina on kuultu 
erityisesti Gramexin edustajia tai "Gramexin paikalle järjestämiä".

A ja B ovat lisäksi pyytäneet, että oikeusasiamies ryhtyisi edellä mainittua 
lainsäädäntöhanketta laajemminkin tutkimaan ja arvioimaan asianomaisen 
hallituskauden ja edellisen hallituksen lainvalmistelumenettelyjä mahdollisten 
vastaavanlaisten esteellisyystilanteiden selvittämiseksi. Heidän mielestään 
kansalaisjärjestöt olisi otettava nykyistä aktiivisemmin mukaan lainsäädännön 
valmisteluun.

G:n ja F:n kanteluissa arvostellaan H:n toimintaa myös sen johdosta, että 
kantelujen mukaan Gramex on jättänyt maksamatta ulkomaisille taiteilijoille 
korvauksia 16 miljoonaa euroa. He epäilevät H:n vaikuttaneen siihen, että 
asiaan ei ole puututtu. F:n mukaan H on myös antanut harhaanjohtavaa tietoa 
edellä tarkoitetusta lainmuutoksesta.

2
SELVITYS

Pyysin 17.10.2005 päivätyllä kirjeellä opetusministeriötä hankkimaan johtaja 
H:n selvityksen sekä antamaan oman selvityksensä A:n, B:n, C:n, D:n ja E:n 
kantelujen johdosta.

Opetusministeriö antoi 8.12.2005 päivätyn selvityksen. Selvitykseen on liitetty 
johtaja H:n 18.11.2005 päivätty selvitys.

Pyysin 8.3.2006 päivätyllä kirjeellä opetusministeriötä hankkimaan johtaja H:n 
selvityksen sekä antamaan oman selvityksensä F:n ja G:n kantelujen 
johdosta. Samalla varasin H:lle ja ministeriölle tilaisuuden täydentää aiempia 
selvityksiään.

Opetusministeriö antoi 10.5.2006 päivätyn selvityksen, johon on liitetty johtaja 
H:n 27.4.2006 päivätty selvitys.

Kantelijoille varattiin 19.9.2006 tilaisuus antaa vastineensa edellä mainittujen 
selvitysten johdosta. D antoi vastineen 18.10.2006. Muilta kantelijoilta ei tullut 
vastinetta.

Pyysin 15.1.2007 päivätyllä kirjeellä opetusministeriötä hankkimaan johtaja 
H:lta selvityksen D:n vastineen johdosta sekä antamaan oman selvityksensä. 
Samalla pyysin opetusministeriötä ilmoittamaan, oliko ministeriössä tekeillä 
ollut selvitys ministeriön kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osaston 
virkamiesten osallistumisesta eri yhdistysten ja säätiöiden hallintoelimiin 
valmistunut ja millaisiin johtopäätöksiin se mahdollisesti oli antanut aihetta.

Opetusministeriö antoi 8.2.2007 päivätyn selvityksen, jonka liitteenä oli johtaja 
H:n 30.1.2007 päivätty selvitys. Jäljennökset kyseisistä selvityksistä 
oheistetaan kantelijoille tiedoksi tämän päätöksen liitteenä.

Opetusministeriö lähetti 8.6.2007 asiakirjajäljennöksiä, jotka liittyvät edellä 
mainittuun virkamiesten osallistumista yhdistysten ja säätiöiden hallintoelimiin 
koskevaan selvitykseen. Johtaja H lähetti 16.6.2007 tiedoksi 
opetusministeriön julkaisun Tekijänoikeuden suuntaviivoja (OPM:n 
työryhmämuistioita ja selvityksiä 2007:18) sekä luettelon tekijänoikeuden alan 
sidosryhmistä.

3
RATKAISU

3.1
Tapahtumat

Edustus ESEK:ssa ja AVEK:ssa

Asiakirjoista ilmenevien tietojen mukaan opetusministeriön kulttuuri-, liikunta- 
ja nuorisopolitiikan osaston viestintäkulttuuriyksikön johtaja H on ollut 
vuodesta 1982 lähtien opetusministeriön esittämänä ministeriön edustajana 
Gramex ry:n yhteydessä toimivan Esittävän säveltaiteen edistämiskeskuksen 
ESEK:n johtokunnassa.

Esittävien taiteilijoiden ja äänitteiden tuottajien tekijänoikeusyhdistys Gramex 
ry:n sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena on valvoa ja edistää niitä 
esittävien taiteilijoiden ja äänilevyntuottajien oikeuksia, joista säädetään 
tekijänoikeuslainsäädännössä. Yhdistyksen tarkoituksena on myös edistää 
kotimaisen esittävän säveltaiteen ja äänitetuotannon kehittämisen yleisiä 
edellytyksiä. Sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena ei ole voiton tai 
muun välittömän ansion hankkiminen yhdistykseen osallisille eikä se 
muutoinkaan ole pääasiallisesti taloudellista laatua. Tarkoituksensa 
toteuttamiseksi yhdistys seuraa tekijänoikeusolojen ja lainsäädännön 
kehitystä kotimaassa ja ulkomailla, tekee tarpeellisia aloitteita ja esityksiä 
sekä pyrkii myötävaikuttamaan lainsäädäntöön siten, että edellä mainitut 
oikeudet saataisiin entistä paremmin suojatuiksi. Yhdistyksen toimintaan 
kuuluvat myös tekijänoikeuslaissa mainittujen korvausten periminen, 
säilyttäminen jakoon asti sekä jakaminen niihin oikeutettujen kesken.

ESEK:n Internet-kotisivuilta ilmenevien tietojen mukaan ESEK eli Esittävän 
säveltaiteen edistämiskeskus on Gramexin yhteydessä toimiva erillinen 
yksikkö, joka erilaisin tukitoimenpitein edistää kotimaista esittävää 
säveltaidetta. Mainittuihin toimenpiteisiin kuuluvat muun muassa 
äänitetuotannon tukeminen, markkinoinnin ja viennin tukeminen sekä 
erilaisten elävän musiikin tilaisuuksien tukeminen sekä työskentelyn 
tukeminen esittävän säveltaiteen alalla. Edistämistoiminta rahoitetaan 
pääasiassa yksityisin tekijänoikeusvaroin (hyvitysmaksut ja ulkomaisten 
äänitteiden soittokorvaukset). ESEK saa myös erillisiä yleisavustuksia 
Gramexilta ja opetusministeriöltä.

ESEK:n ylin päätäntävalta on johtokunnalla, joka vastaa toiminnan yleisen 
tason johtamisesta Gramex ry:n antamien valtuuksien puitteissa. Anomusten 
osalta johtokunta tekee lopulliset tukipäätökset eri tehtäväalueiden 
asiantuntijajaostojen esitysten pohjalta. Johtokunta määrittelee myös 
tukitoiminnan kriteerit ja yleiset suuntaviivat sekä päättää edistämistoiminnan 
budjetista.

ESEK:n johtokunnan toimikausi on kaksi vuotta. Opetusministeriöllä ei ole 
säädöksiin perustuvaa edustusta ESEK:ssa. Opetusministeriön antaman 
selvityksen mukaan Gramex ry on tehnyt kirjallisen pyynnön 
opetusministeriölle ministeriön edustajan nimeämiseksi joka toinen vuosi.

Johtaja H toimi pitkään opetusministeriön edustajana ESEK:n johtokunnassa. 
Opetusministeriö esitti H:ta ministeriön edustajaksi ESEK:n johtokuntaan 
ensimmäisen kerran vuonna 1982. Viimeisin opetusministeriön päätös H:n 
nimeämisestä ministeriön edustajaksi johtokuntaan tehtiin 3.12.2004. 
Kysymys oli nimeämisestä toimikaudelle 2005-2006. Opetusministeriön 
8.2.2007 antaman selvityksen mukaan opetusministeriö ei nimennyt 
edustajaansa ESEK:n johtokuntaan kaudelle 2007-2008, joten johtaja H ei 
enää kuulu johtokuntaan.

Opetusministeriön aiemmin 8.12.2005 antaman selvityksen mukaan 
ministeriön kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osastossa selvitettiin 
virkamiesten sidonnaisuuksia säätiöissä, yhdistyksissä sekä johtokunnissa 
vuonna 2000 osana kulttuuripolitiikan toimialan omistajaohjauksen 
kehittämistä. Selvityksen perusteella ministeriössä todettiin, että ministeriön 
virkamiesten osallistuminen hallinnonalan säätiöiden, laitosten ja muiden 
toimintayksiköiden hallintoon ei enää kaikilta osin vastannut ministeriön 
aseman ja roolin muuttumista. Silloin opetusministeriön edustus poistettiin 
useista kymmenistä yhdistysten ja säätiöiden hallintoelimistä. ESEK:ta ei 
kuitenkaan tuossa vaiheessa katsottu ministeriössä sellaiseksi 
organisaatioksi, johon ministeriön ei tulisi nimittää edustajaansa.

Ministeriön selvityksen mukaan ESEK:n johtokunnan toiminnassa on osittain 
kysymys tekijänoikeusvarojen käytöstä yleisiin kulttuuripoliittisiin tarkoituksiin. 
Kantelujen johdosta 18.11.2005 antamassaan selvityksessä johtaja H 
luonnehti asemaansa ESEK:n johtokunnassa siten, että kysymys on ollut 
osallistumisesta valtion kulttuurihallinnon nimeämänä asiantuntijana esittävän 
säveltaiteen ja äänitetuotannon kulttuuripoliittiseen edistämistehtävään. 
Hänen mukaansa ESEK:n johtokunnassa käsitellään kulttuurin tukemiseen 
käytettävissä olevien varojen suuntaamista ja käyttämistä hakemusten 
perusteella musiikin, esitystilaisuuksien ja äänitteiden tuottamisen 
tukemiseen. Opetusministeriön edustaja on osallistunut tukipäätösten 
tekemiseen sekä seurannut ja arvioinut varojen käyttöä kulttuuripoliittiselta 
kannalta sekä lainsäädännön ja kansainvälisten sopimusten näkökulmasta. 
Selvityksessään 27.4.2006 H ilmoitti lisäksi, että ESEK:n johtokunnassa ei 
käsitellä tai kommentoida Gramex ry:n toimintaa tekijänoikeusasioiden 
hallinnoinnissa ja korvausten tilittämisessä.

Opetusministeriö totesi myös 10.5.2006 antamassaan selvityksessä, että 
ministeriö oli katsonut tämän edustuksen kulttuuripoliittisista syistä toistaiseksi 
tarpeelliseksi.

Toisaalta opetusministeriö totesi 8.12.2005 antamassaan selvityksessä, että 
kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osastolla oli lokakuussa 2005 aloitettu 
vuonna 2000 tehdyn virkamiesten edustusselvityksen tarkistaminen, joka 
tuolloin oli kesken. Ministeriö ilmoitti, että selvityksen valmistuttua se tulee 
tarkistamaan kantansa kyseisen osaston virkamiesten osallistumiseen 
yhdistysten ym. hallintoelinten toimintaan.

Selvityksessään 8.2.2007 opetusministeriö ilmoitti, että ministeriön sisäinen 
selvitys oli valmistunut ja sitä oli käsitelty kulttuuriministerin johtoryhmässä 
joulukuussa 2006. Opetusministeriö totesi, että vastaisuudessa ministeriö 
harkitsee, millaisissa edustuksissa ministeriön on tarkoituksenmukaista ja 
hyödyllistä olla mukana, ja vetäytyy sellaisista edustuksista, joissa voi tulla 
kysymykseen intressiristiriitoja, esteellisyyttä tai muita vastaavia kysymyksiä. 
Päätettyjen periaatteiden mukaisesti opetusministeriö on Gramex ry:lle 
24.1.2007 osoittamassaan kirjeessä esittänyt, että Gramex ry muuttaisi 
ESEK:ta koskevia sääntöjä siten, että opetusministeriön edustus ESEK:n 
johtokunnasta poistettaisiin. Samalla ministeriö ilmoitti Gramex ry:lle, ettei se 
nimeä edustajaansa ESEK:n johtokuntaan kaudelle 2007-2008.

Opetusministeriön selvityksestä 8.12.2005 ja H:n selvityksestä 18.11.2005 
ilmenee lisäksi, että H on kanteluissa tarkoitetun lainmuutosesityksen 
valmisteluvaiheessa kuulunut myös Audiovisuaalisen kulttuurin 
edistämiskeskuksen AVEK:n johtokuntaan.

Vuonna 1987 perustettu AVEK toimii Kopiosto ry:n yhteydessä. Kopiosto on 
tekijöiden, esittäjien ja kustantajien yhteinen tekijänoikeusjärjestö. Kopiosto 
myöntää teosten käyttölupia ja tilittää perityt korvaukset teosten tekijöille tai 
heidän edustajilleen.

AVEK jakaa tekijänoikeuskorvauksia audiovisuaalisen kulttuurin 
edistämiseen. AVEK:lla on siten toimialallaan samankaltaisia tehtäviä kuin 
ESEK:lla.

Opetusministeriön selvityksen mukaan ministeriö ei ole esittänyt H:ta AVEK:n 
johtokuntaan eikä sellaista esitystä ole opetusministeriöltä pyydetty. 
Ministeriön mukaan kysymyksessä on kuitenkin tekijänoikeusvarojen käyttö 
myös yleisiin kulttuuripoliittisiin tarkoituksiin. H:n mukaan hänet on aikanaan 
pyydetty AVEK:n johtokuntaan siinä tarkoituksessa, että toimintaan saadaan 
opetusministeriön asiantuntemusta.

AVEK:n toimistosta saadun tiedon mukaan H:n jäsenyys AVEK:n 
johtokunnassa on päättynyt joulukuussa 2006. Hän ei siten ole enää AVEK:n 
johtokunnan jäsen.

Toiminta Suomen Tekijänoikeudellinen Yhdistys ry:ssä

H on vuodesta 1985 lähtien toiminut Suomen Tekijänoikeudellinen Yhdistys 
ry:n puheenjohtajana. Yhdistyksen sääntöjen mukaan yhdistyksen 
tarkoituksena on edistää tekijänoikeudellisen lainsäädännön ja 
tekijänoikeuden suojelemista koskevien kansainvälisten sopimusten 
kehittämistä.

Suomen Tekijänoikeudellinen Yhdistys ry on oikeustieteellinen yhdistys, joka 
toimii tekijänoikeuden alan yleisenä keskustelufoorumina ja mm. järjestää 
seminaareja, edistää alan tutkimusta ja harjoittaa julkaisutoimintaa.

H:n puolison toimi Suomen Kirjailijaliitossa

D on vastineessaan kiinnittänyt huomiota mm. siihen, että H:n puoliso J on 
Suomen Kirjailijaliiton toiminnanjohtaja. Suomen Kirjailijaliiton Internet-
kotisivuilta ilmenevien tietojen mukaan Suomen Kirjailijaliiton tarkoituksena on 
toimia eri puolilla maata ja maailmaa ammattiaan harjoittavien jäsentensä 
yhdyssiteenä, valvoa ja kehittää kirjailijoiden taiteellisia, ammatillisia ja 
taloudellisia etuja sekä edistää suomalaista kirjallisuutta.

Tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muutoksen valmistelu

Kanteluissa on kysymys johtaja H:n menettelystä vuosina 2002-2005 vireillä 
olleen tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muutoksen valmistelussa. 
Tekijänoikeuslain muutosesityksen eräänä keskeisenä lähtökohtana on ollut 
tehdä tekijänoikeuslakiin mm. tekijänoikeuden ja lähioikeuksien tiettyjen 
piirteiden yhdenmukaistamisesta tietoyhteiskunnassa annetun direktiivin 
(2001/29/EY) edellyttämät muutokset. Lisäksi esitykseen sisältyi eräitä 
direktiivistä johtumattomia muita muutoksia.

Lokakuussa 2002 annettiin eduskunnalle tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 
luvun muuttamista koskeva hallituksen esitys (HE 177/2002), mutta esitys 
raukesi valtiopäivien päättyessä 2003.

Sittemmin eduskunnalle annettiin 19.3.2004 uusi hallituksen esitys laeiksi 
tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun muuttamisesta (HE 28/2004). 
Esitykseen sisältyi muun muassa säännösehdotuksia, jotka koskivat 
esimerkiksi yksityiseen käyttöön hankitun teoksen ns. kopiosuojauksen 
kiertämisen laillisia edellytyksiä ja lainvastaisesti suoritetun kopiosuojan 
kiertämisen rangaistavuutta sekä laittomasti valmistettujen teosten 
maahantuonnin rangaistavuutta. Lisäksi siihen sisältyi säännösehdotuksia 
muun muassa oikeudesta valmistaa teoksesta kappaleita vammaisten 
hyödyksi sekä ns. sopimuslisenssijärjestelmän soveltamisesta.

Johtaja H on opetusministeriön viestintäkulttuuriyksikön johtajana vastannut 
edellä tarkoitetun tekijänoikeuslainsäädännön muutoksen valmistelusta. 
Vuoden 2002 ja 2004 hallituksen esitysten pohjavalmistelu tehtiin 
tekijänoikeustoimikunnassa ja esitysten kirjoittaminen virkamiestyönä. 
Virkamiesvalmistelu on tehty lausuntokierrosten ja kuulemisten pohjalta. 
Saadun selvityksen mukaan H on osallistunut valmisteluun ja mm. arvioinut 
tehtyjä ratkaisuja ja hyväksynyt niitä. Hän on myös esitellyt lainmuutosta 
koskevat hallituksen esitykset valtioneuvostossa. Lisäksi hän on osallistunut 
hallituksen esityksen esittelyyn eduskunnan sivistysvaliokunnassa yhdessä 
asian muiden valmistelijoiden kanssa.

H on myös hoitanut virkatyöhönsä kuuluvia tekijänoikeuslainsäädäntöön 
liittyviä tiedotus- ja koulutustehtäviä.

Eduskuntakäsittelyn jälkeen eduskunta hyväksyi eräin muutoksin edellä 
tarkoitetun esityksen laeiksi tekijänoikeuslain ja rikoslain 49 luvun 
muuttamisesta lokakuussa 2005. Lait (821/2005 ja 822/2005) ovat tulleet 
voimaan 1.1.2006.

3.2
Oikeusohjeista

Perustuslain 109 §:n mukaan oikeusasiamiehen tulee valvoa, että 
tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön 
työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja 
täyttävät velvollisuutensa. Oikeusasiamies ei sen sijaan valvo eduskunnan 
lainsäädäntötyötä eikä kansanedustajien toimintaa. Tämä merkitsee myös 
sitä, että eduskunnan valiokuntien toiminta ei kuulu oikeusasiamiehen 
valvontavaltaan.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa 
käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan 
toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus 
saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai 
muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Perustuslain 21 §:n 2 
momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada 
perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen 
oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Hyvän hallinnon perusteista ja hallintoasioissa noudatettavasta menettelystä 
säädetään hallintolaissa. Hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää 
hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa.

Hallintolain 28 §:ssä säädetään muun muassa hallintoasian käsittelyä 
koskevista virkamiehen esteellisyysperusteista. Pykälän 1 momentin 
(5 kohdan) mukaan virkamies on esteellinen muun muassa silloin, kun hän tai 
hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, 
hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka 
toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, 
säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle 
asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Edellä 
mainitulla virkamiehen läheisellä tarkoitetaan mm. hänen puolisoaan ja 
lapsiaan. Tällaisten yksityiskohtaisesti kuvattujen esteellisyysperusteiden 
lisäksi säännöksessä on myös yleislauseke (7 kohta), jonka mukaan 
virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta 
erityisestä syystä vaarantuu.

Lainsäädäntövallan käyttäminen ei kuitenkaan ole hallintoasian käsittelyä. 
Hallintolakia ei sen vuoksi sovelleta, kun viranomainen valmistelee yleisiä 
oikeussäännöksiä, kuten lakia tai asetusta, tai päättää tällaisesta normista 
antamalla esimerkiksi ministeriön asetuksen (Mäenpää, Hallintolaki ja hyvän 
hallinnon takeet, 2004, s. 51).

Tässä yhteydessä voidaan lainvalmistelun oikeudellista luonnetta valaisevana 
viitata myös valtioneuvoston oikeuskanslerin kannanottoon valtion 
virkamieslain mukaista ilmoituksenvaraista sivutoimea koskevassa asiassa 
(Oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2003, s. 26-27). Oikeusministeriön 
kannanottopyyntö koski ministeriössä valmisteltavana olleen 
osakeyhtiölainsäädännön kokonaisuudistushankkeen vastuuhenkilönä 
toimineen ministeriön lainvalmisteluosaston lainsäädäntöneuvoksen 
mahdollisuutta toimia erään pörssiyhtiön hallituksen jäsenenä.

Oikeuskanslerin kannanoton mukaan esteellisyystilanteita tulee ennakolta 
välttää siten, että sellaisia todennäköisesti aiheuttavia sivutoimia ei oteta 
vastaan tai niistä luovutaan. Kysymys on lähinnä virkamiehistä, jotka 
virassaan säännönmukaisesti tekevät konkreettisia lupa- tai muita 
hallintopäätöksiä tai tosiasiallisia ratkaisuja tai joilla on asianomaiseen alaan 
nähden selkeä valvontavelvollisuus, esimerkiksi varainkäytön valvontatehtävä.

Oikeuskansleri arvioi, että tietyn oikeudenalan lainsäädännön 
kokonaisuudistusta valmisteleva ministeriön lainsäädäntöneuvos ei ole 
tällaisessa hallintotoimia tekevässä tai valvontavastuun virassa. Ei ollut 
nähtävissä muitakaan sellaisia tilanteita, joissa hän kyseisen sivutoimensa 
takia tulisi virkamieslaissa tarkoitetuin tavoin esteelliseksi virassaan.

Totean vielä hallintolain ja perustuslain 21 §:n osalta, että vaikka hallintolakia 
ei lainvalmistelumenettelyyn sovelletakaan, hallintoviranomaisen hoitaessa 
lainvalmistelutehtäviä on käsitykseni mukaan kuitenkin soveltuvin osin 
otettava huomioon perustuslain 21 §:ssä tarkoitetun hyvän hallinnon 
periaatteet. Näihin kuuluvat muun muassa vaatimukset asianmukaisesta ja 
puolueettomasta viranomais- ja virkatoiminnasta.

3.3
Menettelyn arviointi

Kanteluiden keskeisenä arvostelun kohteena on johtaja H:n osallistuminen 
edellä tarkoitettuun tekijänoikeuslain muutoksen valmisteluun, kun hän 
samanaikaisesti on ollut Esittävän säveltaiteen edistämiskeskuksen ESEK:n 
johtokunnassa. Tältä osin asiassa tulee käsitykseni mukaan arvioida H:n 
menettelyn lisäksi myös opetusministeriön toimintaa, kun ministeriö Gramex 
ry:n pyydettyä ministeriötä nimeämään edustajansa ESEK:n johtokuntaan on 
edellä tarkoitetuiksi toimikausiksi nimennyt H:n mainittuun tehtävään. H:n 
lainvalmisteluun osallistumisen osalta tulee lisäksi arvioitavaksi, mikä merkitys 
on sillä, että hän on kuulunut AVEK:n johtokuntaan ja on Suomen 
Tekijänoikeudellinen Yhdistys ry:n puheenjohtaja, ja että hänen puolisonsa on 
Suomen Kirjailijaliiton toiminnanjohtaja.

Edellä kohdassa 3.2 esitetyn mukaisesti hallintolain esteellisyyssäännöksiä ei 
sovelleta lainvalmistelutehtäviin. Myös lainvalmistelutehtävien osalta tulee 
kuitenkin huolehtia siitä, että yleisön luottamus viranomais- ja virkatoiminnan 
puolueettomuuteen säilyy.

Tekijänoikeuslainsäädännöllä on nykyisin tärkeä merkitys, paitsi 
tekijänoikeuden haltijoiden ja teoskappaleita markkinoivien yritysten etujen ja 
oikeuksien, myös esimerkiksi teoskappaleita ostavien ja käyttävien yksityisten 
kuluttajien etujen ja oikeuksien kannalta. Digitaalitekniikan ja Internetin 
käyttäminen ovat johtaneet esimerkiksi äänitallenteiden osalta siihen, että 
kuluttajien ja äänitteitä tuottavien yritysten etujen väliset jännitteet ovat 
korostuneet. Tekijänoikeuslainsäädäntöä kehitettäessä on siten tarpeen 
kiinnittää riittävää huomiota eri eturyhmien oikeuksiin, jotta jonkin ryhmän 
oikeuksia ei suhteettomasti rajoiteta.

Selvyyden vuoksi korostan kuitenkin tässä yhteydessä, että sen kysymyksen 
harkitseminen, miten tietyn lainsäädännön aineellista sisältöä tulisi muuttaa tai 
kehittää, on keskeisiltä osin yhteiskuntapoliittista harkintaa. Oikeusasiamiehen 
tehtäviin ei kuulu mainitunlaisiin poliittisiin ratkaisuihin vaikuttaminen. 
Lainsäädännön sisällöstä päättää eduskunta.

Johtaja H on nimetty ESEK:n johtokuntaan ensimmäisen kerran 1980-luvun 
alkupuolella, ja hän on jatkanut kyseisessä tehtävässä toimikausien 
vaihtuessa opetusministeriön esitysten mukaisesti aina vuoteen 2006 saakka. 
Yhteiskunnalliset olot ja käsitykset muun muassa hyvälle hallinnolle 
asetettavista vaatimuksista ovat tuona ajanjaksona muuttuneet. 
Viranomaistoiminnalta edellytetään nykyisin entistäkin painokkaammin 
puolueettomuutta.

ESEK toimii Gramex ry:n yhteydessä, mutta on kuitenkin luonteeltaan siitä 
erillinen yksikkö. ESEK:n johtokunnan keskeisiin tehtäviin kuuluu esittävän 
säveltaiteen edistäminen erilaisin tukitoimenpitein.

H on ollut johtokunnassa opetusministeriön edustajana, ja tässä suhteessa 
hänen kuulumistaan johtokuntaan on voitu pitää sinänsä perusteltuna yleisten 
kulttuuripoliittisten tavoitteiden edistämiseen liittyvistä syistä.

Toisaalta ESEK:n harjoittamaa tukitoimintaa rahoitetaan 
tekijänoikeusmaksuina saaduilla varoilla. Tekijänoikeuslainsäädäntöä 
laadittaessa ja muutettaessa tehtävillä lainsäädäntöpoliittisilla ratkaisuilla ja 
niiden mukaisilla säännöksillä on mahdollista vaikuttaa siihen, missä 
tilanteissa tekijänoikeuksien haltijoiden kuuluu saada korvauksia ja millaisin 
periaattein korvauksina maksettuja varoja ohjautuu mm. tekijöitä edustaville 
järjestöille jaettavaksi teosten tekijöille tai tekijöiden yhteisiin tarkoituksiin.

Mainitut seikat huomioon ottaen tekijänoikeuslainsäädännön sisällöstä 
tehtävillä ratkaisuilla voi nähdäkseni olla ainakin välillisesti vaikutusta mm. 
ESEK:n johtokunnan harjoittamaan tukitoimintaan käytettävissä olevan 
rahoituksen määrän kannalta.

Vaikka ESEK on edellä mainituin tavoin Gramex ry:stä erillinen yksikkö, se 
kuitenkin toimii Gramexin yhteydessä. Gramex puolestaan edustaa esittäviä 
taiteilijoita ja äänitteitä tuottavia yrityksiä sekä valvoo ja edistää näiden 
tahojen tekijänoikeuslaissa säädettyjä oikeuksia.

Ulkopuoliselle voi jäädä epäselväksi, mitä ESEK:n erillisyys Gramexista 
ESEK:n johtokunnan toiminnan luonteen kannalta merkitsee. Toiminnan 
riippumattomuuden kannalta voidaan kiinnittää huomiota esimerkiksi siihen 
seikkaan, että ESEK:n johtokunta vastaa toiminnan yleisen tason 
johtamisesta Gramexin antamien valtuuksien puitteissa. Todettakoon myös, 
että saadun selvityksen mukaan pyyntö opetusministeriölle ministeriön 
edustajan nimeämiseksi ESEK:n johtokuntaan toimikausittain on tullut 
Gramexilta. Nämä seikat voivat antaa aiheen sellaiseen käsitykseen, että 
ESEK:n johtokunta ei toiminnassaan välttämättä ole selkeästi riippumaton 
esittävien taiteilijoiden ja äänitteiden tuottajien etuja edistävästä Gramexista.

Kanteluissa tarkoitetussa tekijänoikeuslainsäädännön muutoshankkeessa on 
osaltaan ollut kysymys tekijänoikeuden haltijoiden ja teoskappaleiden 
tuottajien sekä niitä hankkivien ja käyttävien kuluttajien keskenään 
ristiriitaisten etujen ja oikeuksien yhteensovittamisesta.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen pidän lainvalmistelutehtävien 
asianmukaisen hoitamisen kannalta ongelmallisena, että johtaja H on ollut 
ESEK:n johtokunnassa ja samanaikaisesti hoitanut keskeisiä edellä 
tarkoitetun tekijänoikeuslain muutoksen valmisteluun kuuluvia tehtäviä. 
Tällainen tilanne ei ole ollut omiaan ylläpitämään yleisön luottamusta 
virkatoiminnan puolueettomuuteen. Katson, että kyseisen 
tekijänoikeuslainsäädännön muutoksen valmistelua koskevat tehtävät ja 
osallistuminen tekijänoikeuden haltijoita edustavaan järjestöön edellä 
mainituin tavoin läheisesti liittyvän organisaation johtokuntaan olisi ollut 
perusteltua eriyttää eri virkamiehille sillä tavoin, ettei ulkopuolisille synny 
epäilyksiä virkatoiminnan puolueellisuudesta.

Edellä esittämäni kannanotto on sovellettavissa vastaavin perustein myös H:n 
osallistumiseen Kopiosto ry:n yhteydessä toimivan Audiovisuaalisen kulttuurin 
edistämiskeskuksen AVEK:n johtokuntaan.

Käytettävissäni olevan selvityksen perusteella katson, että johtaja H tai 
opetusministeriö eivät kuitenkaan ole menetelleet asiassa edellä tarkoitetuilta 
osin lainvastaisesti.

Totean myös, että johtaja H ei enää kuulu ESEK:n tai AVEK:n johtokuntaan.

Siltä osin kuin asiassa on kysymys H:n toimimisesta Suomen 
Tekijänoikeudellinen Yhdistys ry:n puheenjohtajana katson, että yhdistystä on 
pidettävä luonteeltaan lähinnä tekijänoikeudellisista asioista kiinnostuneille 
tarkoitettuna yhdistyksenä, joka ei edusta sillä tavoin tekijänoikeuden 
haltijoiden tai vastaavien etutahojen etuja, että H:n mainittu asema 
yhdistyksessä olisi ristiriidassa puolueettomuudelle asetettavien vaatimusten 
kanssa tekijänoikeuslain muutoksen valmistelutehtäviä ajatellen. Tältä osin on 
syytä todeta, että lainvalmistelussa on kysymys yleisten oikeussääntöjen 
laatimista koskevista tehtävistä, ei tiettyjen asianosaisten etuja ja oikeuksia 
välittömästi koskevien ratkaisujen tekemisestä tai valmistelusta.

Myöskään H:n puolison toimiminen Suomen Kirjailijaliiton toiminnanjohtajana 
ei käsitykseni mukaan ole sellainen seikka, jonka johdosta H:n 
puolueettomuuden tekijänoikeuslainsäädännön muutoksen valmisteluun 
liittyvissä tehtävissä voitaisiin katsoa vaarantuneen.

Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka osoittaisivat johtaja H:n pyrkineen 
vaikuttamaan epäasiallisesti eduskunnan valiokunnissa kuultavina olevien 
asiantuntijoiden valintaan taikka menetelleen virkavelvollisuuksiensa 
vastaisesti lainmuutoshankkeesta tiedottamisen yhteydessä.

Gramex ry:n tekijänoikeusmaksujen ulkomaantilityksiä koskevien 
erimielisyyksien tai epäselvyyksien osalta totean, että käytettävissäni olevan 
selvityksen perusteella ei ole ilmennyt aihetta epäillä asiaan liittyvän johtaja 
H:n lainvastaista menettelyä tai velvollisuuden laiminlyöntiä.

Näiden kantelujen käsittelyn yhteydessä ei ole ilmennyt perusteita ryhtyä 
tutkimaan muiden lainsäädäntöhankkeiden valmistelumenettelyjä (A:n ja B:n 
kanteluissa tarkoitetuin tavoin).

3.4
Lopputulos ja toimenpiteet

Edellä kohdassa 3.3 esitetyn mukaisesti pidän lainvalmistelutehtävien 
asianmukaisen hoitamisen kannalta ongelmallisena, että johtaja H on ollut 
ESEK:n ja AVEK:n johtokunnissa ja samanaikaisesti hoitanut keskeisiä edellä 
tarkoitetun tekijänoikeuslain muutoksen valmisteluun kuuluvia tehtäviä. 
Kyseiset tehtävät ja osallistuminen edellä mainittujen organisaatioiden 
johtokuntiin olisi ollut perusteltua eriyttää eri virkamiehille sillä tavoin, ettei 
ulkopuolisille synny epäilyksiä virkatoiminnan puolueettomuutta kohtaan.

Saatan tämän käsitykseni opetusministeriön ja johtaja H:n tietoon lähettämällä 
heille jäljennöksen tästä päätöksestäni.

Asiakirjan PDF-muoto  |  Word-muoto